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就在建立西园八校尉之时，宗正刘焉上表刘宏。
由于各地官员大部分都是以钱财所捐，又或者是凭借着关系为官，他们大肆的收敛民脂民膏，导致天怒人怨。
建议刘宏在各州之内，设置州牧一职，州牧之职高于刺史，有先斩后奏之权，随后，又建议刘宏选拔汉室宗亲或者当世的名士，担任州牧一职，掌管天下十三州兵马，方便刘宏集权。
刘宏在经过一番深思熟虑以后，同意了刘焉的建议，随后，任命汉室宗亲，当今宗正刘焉，刘君郎为益州牧，在长安八骏之中的汉室宗亲刘表，刘景升为荆州牧，当今太傅刘虞，刘伯安为幽州牧，徐州刺史陶谦，陶恭祖为徐州牧，交州刺史士變，士奇维为交州牧。
天下十三州，除却司隶地区以外，共设立五位州牧，统领各州兵马大权。
一时间，暗潮涌动，各地诸侯纷纷人人自危。
冀州刺史王芬，王公祖，得知刘宏在各州设置州牧，并且招自己入京时，以为自己谋划废帝一事败露，于家中自裁。
初平五年，十二月，华宇来到东莱已经三个月之久，在这三个月内，华宇大肆招兵买马，手中兵力已有一万三千多人，这三个月以来，华宇除了大肆募兵以外，同时也不停的挑拨东莱郡各家族的争斗，三个月以来，各大家族纷纷暗战。
