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1260年，忽必烈召集他的拥戴者在这里召开了忽里勒台，他被推举为大汗，中央的办事机构也在开平理事，开平实际上已经成为忽必烈的都城。在平定阿里不哥和李璮之乱时，忽必烈除出征和进驻大都外，大部分时间驻跸开平。由于和林地理位置的偏北，物资转输的困难，诸叛王的袭扰，特别是统治重心的南移，决定了忽必烈放弃和林作为都城的地位，开平对他就更为重要了。
中统二年，燕京行中书省也奉命北迁开平，这里进一步成为忽必烈的政治中心和平定叛乱的基地，忽必烈已初步选定其为未来的都城。这一年十二月，“初立宫殿府，秩正四品，专职营缮”④。三年，将兴州（今河北省承德西）、松山州（今内蒙古赤峰市松山区）和望云县（今河北赤城县西南）划归开平。并在燕京至开平途中置驿，以方便两地交通。
忽必烈四年（1263）五月，升为上都⑤。明年（至元元年，1264），改燕京为中都，正式确立了两都制。上都处在蒙古草原南部，南下燕京有驿道沟通，既不嫌辽远，又便于同草原各部联系，对蒙古贵族统治草原地区和汉地都是十分适宜的。上都路东与辽阳行省毗邻，西以今太仆寺旗与兴和路分界，北面是弘吉刺部领主的应昌路和全宁路，南至古北口与大都路分界。辖一府六州十五县。境内居民既有游牧的蒙古部落，也有大量农业人口、工匠、商人和猎户。除历代斡耳朵和诸王投下户外。人口最多时达4万余户，11万余口。
“上都城由宫城、皇城、外城组成，皇城在全城的东南角，宫城则在皇城的中部偏北。城外有关厢，离城不远有西内”⑥。
宫城东西宽570米，南北长620米，略成长方形。城墙用黄土板筑，四角有角楼，东、南、西各开一门。
宫城外25米处，有宽约1．5米的石砌夹墙，墙基仍在。沿夹墙外有一条环城街道。城外有一平坦的广场。宫城内分布着一些自成体系的建筑群，主要宫殿遗址有30余处。主要街道是通向三门的丁字大街。
宫城中的主要建筑物是大安阁。它是用拆毁宋汴京熙春阁的建筑材料，仿照熙春阁建造的。国家的重大典礼，多在这里举行。此外，见于记载的历代增修的殿阁尚有穆清阁、洪禧阁、水晶殿、香殿、宜文阁、睿思阁、仁春阁、鹿硕殿、歇山殿、崇寿殿、楠木殿、隆德殿、万安阁、清宁殿、统天阁等等。
时人描写宫城的景色称：“绿阑青草玉花骢，驯鹿游眠殿阁东”；“曲曲栏干兔鹿驯，雨肥绿草度青春”；“数树青榆延阁东，云窗霞户绮玲珑，上林文鹿高于马，时引黄碧草中”；“宫草葱茸拂槛青，苑中扈鹿自和鸣。云边仙子锵环佩，日暮君王幸穆清”。宫城之内，殿阁之旁，时有骏马、驯鹿、驯兔出没于碧草丛中，增添了宫城的闲逸气氛。并体现了上都行官草原城市的特点和牧业生产的气息⑦。
上都的外城大体上呈正方形，每边长约2200米。现存遗址高约5米，下宽10米，上宽2米。皇城在外城的东南角，亦呈正方形，每边长约1400米，皇城的东南城是外城东南墙的一部分。墙身残高约6米，下宽12米，上宽2．5米。
皇城四角有高大的角楼台基，南北各开一门，东西各开二门。外城东城的门就是皇城的东门。外城西开一门，北开二门，南面除皇城南门外，另有一门。皇城与外城的所有城门都筑有瓮城，有的为方形，有的为马蹄形。皇城内街道宽窄不等，主次分明，相互对称。城内建有很多官署、寺院和手工业作坊，见于记载的有乾元、龙光、华严等寺以及孔子庙和老子宫等。皇城北面是皇家园林。
上都城的东、南、西都有关厢，东关长约800米，西关长约1000米，南关长约600米。宋本《上京朵咏》称：“西关轮舆多似雨，东关帐房乱如云。”《元史·河渠志》有“大西关南马市口”的记载，可知西关有马市，或为商业区；东关近皇城，帐房错落，或为前来朝觐诸王安置部众的所在。
传说刘秉忠建城时，曾作法驱龙，并立铁幡竿镇之。上都城遗址西北哈灯台山发现一块长2．1米、宽1．1米、厚0．6米的白石条，石条一面正中并排凿有两个小洞，石条当是一种树竿座，可能是铁幡竿的座基。现在，铁幡竿已成为上都的名胜之一。
上都城外有离宫，称西内。有昔刺斡耳朵，又称棕殿、棕毛殿。昔刺，蒙古语，意为黄；斡耳朵即宫帐、营帐，昔刺斡耳朵即“黄色的营帐”。这里是元举行大宴的地方。此外，上都附近还有专供皇帝巡幸时打猎的场所三不刺和东、西两凉亭。
蒙古王公贵族大聚会时，要举行“诈马宴”，也称“只孙宴”。这是一种规模最大，费用最多，最为隆重的宴会。只孙，蒙古语，意为颜色。诈马，波斯语，意为外衣、衣服。凡有资格参加这种宴会的人，都有皇帝赐与的织金文衣。届时，他们必须按统一规定，穿上皇帝赐与的同种颜色的服装，按尊卑次序就座。臣僚被赐只孙衣，能参与只孙宴也是地位和荣誉的象征。汉官周伯琦对此有详细的记载⑧。
两都制确定后，忽必烈每年春夏至上都，秋冬回大都。上都虽为陪都，却因皇帝有半年时间驻跸于此，而具有实际上的政治地位。忽必烈行汉法后，遭到守旧派诸王的不满与反抗。但时势使然，不得不尔。为了更好地维护黄金家族的团结，进而巩固元朝的统治，忽必烈也必须充分照顾蒙古贵族的习惯和利益，上都是他加强对草原地区的统治和维系与蒙古贵族关系的渠道，这里的政治、经济、文化生活保留了更多的草原文化特点和蒙古旧俗。每年二、三月，皇帝驾幸上都，九月前后，返回大都。
在上都的政治活动主要有举行忽里勒台和正常的政事处理。忽里勒台的内容有公推大汗，举行大汗即位仪式，宣读先朝圣训，对诸王、公主和各部首领等进行赏赐，然后是大宴会（只孙宴）。
皇帝巡幸上都，中央机构的主要长官也需随驾，在上都继续辅佐皇帝，议理朝政。一些重要的衙属，在上都均设有分支机构。如中书省上都分省，御史台上都分台，翰林院上都分院等。“天子时巡上京，则宰执大臣下至百司庶‘府，各以其职分官扈从”⑨。“各行省宣使并差官起解一应钱粮，常典至京又复驰驿上京飞报”⑩。
上都地区农业毕竟不甚发达，皇室、百官所需则仰赖大都转输与和籴，上都建有规模宏大的仓库万盈仓和广积仓，储粮不下三四十万石，足以供应上都官民所需。
为了保障上都与大都间的密切联系，元朝在两地间设有驿道，建有驿站。周伯琦说：“大抵两都相望，不满千里，往来者有四道焉，曰驿路，曰东路二，曰西路。东路二者，一由黑谷，一由古北口。”“古北口路东道，御史按行处也”；黑谷辇路，“每岁扈从，皆国族大臣及环卫有执事者，若文臣仕至自首或终身不能一至其地也”。
