第19章 政府财政 (第3/5页)

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出售政府债券就是借钱，并用未来的税收收入来偿付。顶着“国债”的名头，政府债券也很容易引起混淆。这些债券与其他债券一样，其实只是一笔债务，但是根据环境的不同，一定量的债务具有的经济意义将截然不同。无论是对政府而言，还是对个人而言，都是如此。

对工厂工人来说的巨额债务，对百万富翁来说可能不算什么，他在方便时可以轻而易举地偿清这笔债务。类似地，若一个国家的收入较低，该国的债务就会引发危机，而国民收入较高，其债务也就容易管控。因此，虽然公众持有的美国国债在 2004 年达到了创纪录的新高，但只占当年国内生产总值的 37%。而在几十年前，美国国债数额虽然较小，却在国内生产总值中占有更大份额。1945 年，美国国债超过当年国内生产总值的 100%。

与其他统计总量一样，国债也会随着人口和国民收入的增加而扩大，而且通货膨胀也会降低一定量的金钱所代表的真实财富或实际负债。这就给批评执政党的人制造了政治机会，他们借此抨击政府积欠下巨额债务，遗留给未来世代偿还。根据某个国家在某一时刻的特定环境，这种情况可能会引起强烈关注，而这些批评也可能仅仅是一场政治演出。

国家债务不仅需要和国民产出或国民收入进行比较，而且也要与该国某一时期的其他数据作比较。例如，在 1945 年美国联邦债务达到 2,580 亿美元，而当时美国的国民收入是 1,820 亿美元。换句话说，美国国债比其国民收入<strong>高</strong>41%。因为这些国债要支付第二次世界大战的巨额支出。而<strong>不</strong>抵抗法西斯或日本帝国主义的成本更高，以致高额的国债在当时不过是次要的问题。

即使是在和平时期，如果一国的公路或桥梁因缺乏维护和修整而坍塌，这虽然不会显示在国债的统计数据上，但是被忽略的基础设施也会成为负担，传递给下一代，正如国债会传递给下一代一样。如果维修成本带来的好处是值得的，那么通过发行国债来获得重修这些基础设施的资金就是合理的。而且，与不发行债券相比，未来世代的负担也并不会因此更大，只不过它是以欠债的方式，而不是以坍塌或危险的基础设施的方式存在，而且如果长期忽视不管的话，由后代人来修复的费用可能更高。

战争时期和和平时期的政府花费，都可以由税收收入或出售政府债券获得的资金来支付。哪种方法更经济部分取决于这笔资金是用于购买当前物品和劳务，如政府部门的用电和纸张或军队所需的食物等，还是用于增加资本存量，如供后代在未来使用的水电站或国家高速公路。

用负债来进行长期投资对政府而言是合理的，就像个人借入超过年收入的资金用于购买房屋一样。同样道理，那些为了享受现在的奢靡娱乐生活而贷款超过年收入的人，纯粹是超前消费，很可能会遇到财务问题。政府为了当前利益而将成本传递给下一代来支付，道理是一样的。

评估一国债务时，还必须考虑债权人是谁。政府将其所有债券都出售给自己的国民，与将所有或很大一部分债券出售给外国国民有很大的不同。区别在于，国内债券的持有人也是缴纳税收以偿还债务本金及利息的人。“我们欠了自己的债务”有时就用于描述这种情况。但是，如果美国政府发行的债券很大一部分被中国人或日本人购买，那么债券持有者与纳税人就不再是同一群人。中国和日本的未来世代，将能够从未来几代美国人那里获得财富。2011 年，大约有一半的美国联邦债券（46%）都由外国人持有。

即使一国国债全部由本国国民持有，不同人持有的债券份额不同，承担的税收份额也不同。这在很大程度上取决于后代如何获得发行给当代人的债券。如果下一代人仅仅继承了当代人购买的债券，那么他们既继承了这笔债务，又继承了偿还这笔债务所需的财富，因此新的负担并没有代代相传。然而，如果上一代人将他们的债券出售给下一代——不论是通过个人卖给个人的方式，还是政府通过发行新债券来兑现原来的债券——那么，上一代人的债务就得到了清算，并传给了下一代人。

财政安排及其影响不应该掩盖真实物品与服务的变化。美国在第二次世界大战期间积累起来的巨额国家债务，并不意味着当时的美国人通过借债凭空获利了。坦克、轰炸机和其他用于战争的军事装备和军需品，都是在当时的美国经济中生产的，以当时美国工业本来可以生产的消费品为代价。这些费用并不是从其他国家的人那里借来的。美国的消费者只消费了很少一部分美国的产出。

从财政上看，这场战争的费用综合运用了提高税收和销售债券这两种方式。但是，无论两者如何组合，都不能消除那一代人因为战争而在生活水平上的牺牲。某种意义上，只有“二战”一代把他们在战争期间购买的债券卖给其他人，才能弥补他们的牺牲，也只有这样，第二次世界大战的费用负担才能够传递给下一代。然而，事实上，战时通货膨胀意味着，债券在兑现时的实际购买力并不如他们在战时购买债券时的购买力大。“二战”一代永久地承担了其中的损失。

一般而言，无论政府是通过征税，还是出售政府债券的方式获得资金，都不能减轻当前民众的经济负担，除非政府将债券出售给外国人。然而，即使在这种情况下，也仅仅是延迟了负担。这种选择可能对政府的政治意义更大，因为当前的开支不是全部通过征税筹来的，还依靠出售政府债券补充税收收入的不足，此时政府面对的阻碍就会更少。这一便利往往会诱使政府通过出售债券来为当前的支出筹资，而不是只为长期项目利用债券筹资。显然，当权者可以通过财政支出让当前的选民获利，并将成本转移给当时还年幼没有选举权的人（包括未出生的人），然后从中获得政治利益。

虽然政府债券到期后需要偿还，但是政府往往会发行新的债券，这样国债其实是被转移了，并未得到偿清，尽管在特定历史时期，一些国家会偿清部分或全部的政府债券。这并不意味着，出售政府债券就没有成本或风险。政府的成本包括必须支付的国家债券利息，但更重要的是给经济带来的成本，政府吸收的投资资金本可以被投入私有部门，增加该国的资本设备。

当国债达到一定规模，投资者就会开始担心政府债券到期时，它是否还能在不通过提高利率来吸引购买者的情况下转移出去，而提高利率又会阻碍未来投资的预期，这一预期会立即抑制当前投资。提高政府债券利率，往往会影响其他利率，金融市场上为争取投资资金而展开的竞争会使其他利率也上升，反过来又会减少贷款以及持续繁荣所需要的总需求。

这一危险的严重程度取决于国债的规模——不是绝对量，而是相对于国民收入的规模。职业金融家和投资者对此了如指掌，<strong>如果</strong>相对于经济规模而言算不上是巨额债务的话，即使有破纪录的高额国债也不会产生恐慌。21 世纪初，众多政治辞令粉饰了政府的预算赤字以及不断膨胀的国家债务，但杰出的经济学家迈克尔·博斯金（Michael Boskin）却在 2004 年说：“狂飙的预算赤字对华尔街来说不过是打个呵欠的事。”当赤字规模在 2005 年降到 2004 年赤字水平以下时，金融家的行为被证明是正确的。据《纽约时报》报道：

令人吃惊的是税收收入，它比 2004 年增加了 15%。公司税收入在连续四年低迷后，激增了 40%，个人税收入也增加了。

旁观者为之大吃一惊。历史上不是没有过不提高<strong>税率</strong>却增加<strong>税收收入</strong>的先例。实际上，很多地方都发生过税收收入增加而税率降低，并且发生过很多次。

虽然在有些情况下，国债的绝对规模可能会夸大该国的经济风险，但是在另一些情况下，也会<strong>低估</strong>风险。如果政府即将面临大量的金融负债，并且不在政府预算中，那么官方的国债可能会大大低于政府的全部负债。

例如，相较贷款担保额度，21 世纪初美国的房地产金融危机爆发后，联邦住房管理局手头上的钱要比预计的少得多。随着越来越多的抵押贷款违约，联邦住房管理局伸手向财政部要更多的钱也只是时间问题。但是，从财政部转移的这类资金，都会增加官方年度赤字，成为国家债务，这会在选举前带来不利的政治影响。

虽然 2009 年《华尔街日报》报道称，联邦住房管理局的“储备资金已经所剩无几，很有可能最终会要求纳税人买单”。但是，这种紧急救助直到 2013 年才发生，因为 2012 年要举行大选。

财政部给联邦住房管理局提供了 17 亿美元，自此政府的金融债务才被写进官方的年度赤字报告中，成为国家债务的一部分。然而，在政治上，管理当局不可能让联邦住房管理局对其担保的抵押贷款违约，所以在财政部救市实施之前，该金融负债就已经被列入了官方的国家债务中。

随着美国的国家债务在 2013 年上升至近 17 万亿美元——是美国国内生产总值的一倍多——华尔街没法再像 9 年前博斯金教授说的那样打呵欠了。

世界大战结束时国家债券和国内生产总值一样多甚至更多是一回事，回归和平意味着军队支出急剧下降，随后几年这些国家债务将会得到支付。但是，在和平时期拥有如此多的国债就要做出更艰难的抉择，因为政府不能像战后那样降低财政支出。

对商品与劳务的收费

前面已经提到，地方政府与中央政府都会提供各种商品与劳务并从中收取费用。这些收费与它们在自由市场上的价格差别很大，因为设定这些费用的官员面对的激励，不同于自由市场上的情形。因此，对具有多种用途的稀缺资源的配置也不同。

城市公共交通运输曾经由私人企业提供，它们收取的费用既包括经常性支出——如购买燃料、支付司机工资等，又包括长期成本——如车辆报废后用于购买新公共汽车、电车和地铁车厢的费用，还要提供足以让投资者继续投资的一定回报率。然而，多年后，许多私有市政交通系统变成了政府所有。因为公共交通的价格受到市政当局的管制，而且政府不允许公共交通系统将收费提高到足以维持经营的水平，尤其是在通货膨胀时期。例如，多年来纽约的 5 美分地铁票价在政治上一直是神圣不可侵犯的，即使是在高通货膨胀时期，所有其他物品的价格都在飞涨，包括维持地铁运营的设备、供给品和劳动力的价格。