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到政府采取行动时(通常可能在数年后),这个受影响的社区的资产价值很可能已经远低于政府公开讨论重新开发计划之前的价值了。因此,即使按照法律要求支付给房产所有者“公平补偿价”,他们得到的也只是房产贬值后的价值,而不是政府官员开始讨论重建该社区以前的价值。因此,政府的补偿开支可能远低于社会失去这些资源造成的实际成本。
同样道理,以“开敞空间”或“精明增长”的名义限制土地使用时,土地的价值也会下降,因为其他人无法再使用这些土地,也不会再为其竞价。除了一些地方政府机构或希望将它作为“开敞空间”的非营利组织外,这片土地的所有者如今只有很少的潜在买家——如果有的话。不论是哪种情况,购置这片土地的支出,肯定低于这一资源不能用作其他用途时对社会造成的损失。与其他情况一样,在任何经济政策或经济制度下,资源的实际成本都是这些资源的其他用途。因人为原因而贬值的土地价格,完全低估了土地的其他用途在自由市场上的价值。
收益与净收益
作为具有多种用途的稀缺资源配置的一部分,对成本与收益进行的权衡也会受到政府支出的重大影响。
有些商品与服务几乎人人都想要,但是不同的人想要的程度不同,愿意支付的价钱也不同。如果产品 X 的成本为 10 美元,但普通人仅愿意支付 6 美元,那么显然只有少数人会购买该产品,虽然绝大多数人认为产品 X 在某种程度上是合意的。这种情况在政治上为当政的政府官员或希望当选的人提供了机会。
经济上的正常情况,在政治上可能会被重新定位为“问题”。也就是说,大多数人想花更少的钱得到成本很大的物品。解决这一问题的建议方案往往认为,政府应该想办法让更多的人“负担得起”人人都想要的产品。价格管制很可能会造成供给减少,因此更可行的做法是,政府为这种合意产品的生产提供补贴,或为购买这种产品提供补贴。不论是哪种情况,公众为该产品支付的费用既包括购买者直接支付的部分,也包括所有人通过税收支付的部分。
若要让这种价值 10 美元的产品变得“负担得起”——也就是说,达到大多数人愿意为之支付的价格——那么它的价格就不能高于 6 美元。因此,政府必须提供至少 4 美元的补贴以弥补这一缺口,而这笔钱就出自税收或发行债券。在这种情况下,最终人们要为这些对他们来说只值 6 美元的产品支付 10 美元(税收加上产品价格)。总之,在这种情况下,政府财政对具有多种用途的稀缺资源进行了错误的配置。
更贴近实际的情况是,政府实施补贴计划的成本也要纳入生产成本中,这样该产品的总成本将会高于原来的 10 美元,使得资源误配更加严重。而且,该价格不大可能只降低到普通人愿意支付的水平,因为这意味着还有一半的人不能以他们愿意支付的价格购买此产品。政治上更可能出现的情况是,价格降低到 6 美元以下,而成本高于 10 美元。
许多政府支出模式也很难根据给公众带来的成本和收益来解释,对这些模式负责的官员所面临的激励和约束也必定是不合理的。例如,我们经常看到政府将资金用于修建体育场馆或社区中心,而忽略了道路和桥梁的修护。
车辆在坑洼的道路上行驶会磨损得更快,这些车辆因此损失的成本总和,要远高于修复这些道路的成本——可能只是建设一个全新的社区中心或一座壮观的体育场馆所需费用的一小部分。如果政府被认为是公共利益的代表,不同于其他行业和活动中的人,它不是一个由自我利益优先的官员操纵的组织,那么政府的这种支出模式并不合理。
对民选官员而言,最高优先级是再次当选,这就需要源源不断的有利宣传,使该官员的名字能够经常出现在公众眼前。例如,任何重大设施开张——不论是否必要——都可以吸引媒体来报道剪彩仪式,从而为这些官员创造政治机遇。而修整路面、修护桥梁或更新污水处理厂的设备,却不会为他们带来剪彩或演讲的机会。政府支出模式源于这种激励和约束并不新鲜,也不仅仅存在于某些国家。亚当·斯密针对 18 世纪法国的情形,提出了一个类似的模式:
浮华的朝廷中那些好慕虚荣的官员,往往非常愿意从事壮丽辉煌的工作,如修一条大公路,这种项目常常会受到重要贵族的关注。这些贵族的赞赏,不仅能激起他们的虚荣心,而且还能提高他们在朝廷中的地位。但是,许多琐碎的工作既无法引人注目,也几乎不能引起别人的钦佩,总之不能让他们感受到自己的巨大效用,从各方面来看,都太卑微而不能引起长官的重视。
政府预算
政府预算,包括税收与支出,并不是已经发生的收支记录,而是对即将发生的收支进行的计划或预测。当然,没有人真正了解将会发生什么,因此凡事都依赖于未来计划。在美国,国会预算办公室的税收计划并没有完全考虑税率如何影响经济行为,也没有考虑改变后的经济行为如何影响税收。例如,1986 年,美国国会预算办公室建议美国国会将资本所得税税率从 20% 提高到 28%,并认为能够因此增加税收收入。事实上,增加税率后,该税种带来的税收收入反而下降了。相反,资本所得税税率在 1979 年、1997 年和 2003 年降低后,都带来了税收收入的增加。
不仅如此,美国国会预算办公室还估计,资本所得税税率降低到 15% 后,如果再延长实施时间,将使美国财政部损失 200 亿美元的收入,而当时这个临时性的税率降低,已经使财政收入增加了数十亿美元。从 2003 年到 2007 年,美国国会预算办公室估计的税收收入偏差不断扩大——2003 年低估了 130 美元,2007 年低估了 1,470 亿美元。许多媒体也以美国国会预算办公室的推理方式进行推理,并为税收收入没有符合他们的预期而吃惊不已。2006 年,《纽约时报》曾报道:“来自公司和富人的税收收入急剧增加,降低了今年预计的预算赤字。”
一年后,赤字继续下降,仅略高于国内生产总值的 1%。而且,来自最高收入人群的税收占美国联邦税收总收入的百分比还在不断增加,虽然人们普遍认为降低税率是“对富人减税”。回到 1980 年,对最高收入人群的最高边际税率是 70%,在里根政府的一系列减税政策实施之前,37% 的所得税收入来自收入最高的 5% 的人群。到 2004 年,实施了数年“对富人减税”的一系列政策之后,最高边际税率降低到 35%,有一半的所得税收入来自收入最高的 5% 的人群。
然而,“对富人减税”的说法继续活跃于政界和媒体中。正如奥利弗·温德尔·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)法官曾说过的,口号让“深入分析延迟了 50 年”。涉及税收政策,这些口号对深入分析造成的拖延将更长久。
不论是美国国会预算办公室还是其他任何人,都无法精准预测某种税率的提高或降低会带来怎样的结果。而无法预测的不仅仅是准确的收入数量,收入会向哪个方向变动也无法事先得出。结果都靠有根据的猜测,或者更糟,只是机械地估计人们的行为不会因为税收变化而变动时收入是多少。但是,人们的行为变化得太快,也太剧烈,根本无法根据这样的假设来做出正确的预测。早在 1933 年,约翰·梅纳德·凯恩斯就观察到,“税负太高将无法实现目标”,而且“若有足够的时间来收获成果,降低税率,而不是提高税率,更有利于平衡预算”。
预算并不是记录已经发生了什么,而是预测未来将会发生什么,这取决于所做的假设以及由谁来做假设。虽然国会预算办公室会预测未来的成本和支出,但他们得出这些预测所依据的假设来自国会。如果国会不切实际地假设经济增速很高,因此税收收入也会很多,国会预算办公室就会根据国会的假设,计划未来预算赤字或盈余,而不管国会的假设在现实中能否实现。媒体或公众可能会以为国会预算办公室的预测出自一群中立的经济学家和统计学家,但决定最终结果的是由政客提供的假设。
类似的情况也存在于州这一层级,无论政客提供的假设是关于增长率、政府投资回报率,还是其他任何决定政府财政预算的因素。
2011 年,佛罗里达州曾预测该州用于支付职工退休金缺口的资金量,这项预测基于随意做出的假设,即用这笔资金进行投资的年回报率是 7.75%。但是,事实上如果它只能获得 7% 的回报率,不到一个百分点的差异将增加近 140 亿美元的债务。
如果佛罗里达州用于支付职工退休金的资金的投资回报率仅为 5%,则相较官方估计的 7.75% 回报率,资金差额将是官方估计的 5 倍。实际上,佛罗里达州此类投资的回报率,在过去的十年中仅为 2.6%,通过以上的比较可以看出,只要改变这些预算估计所依据的任意假设,政府预算编制就可能出现欺骗行径。
此类情况并非佛罗里达州所独有。正如英国《经济学人》杂志所说的,“几乎所有的州都对它们的债务采用了乐观的折现率,这就使得负债似乎比实际要小”。其中的原因是“州长和市长们长期以来都在给公职人员提供丰厚的养老金,并因此赢得当下的选票,但是账单却留给了未来的纳税人”。