第四章 工业化中的政府角色 (第2/5页)

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第三节 政府产业引导基金

20世纪90年代中期至21世纪初期，基础设施不完善、法制环境不理想、资本市场和社会信用机制不健全，因此以信用级别高的地方政府和国企为主体、以土地为杠杆，可以撬动大量资源，加速投资进程，推动快速城市化和工业化。这种模式的成就有目共睹，但也会带来如下后果：与土地相关的腐败猖獗；城市化以“地”为本，忽略了“人”，民生支出不足，教育、医疗等公共服务供给滞后；房价飞涨，债务急升；经济过度依赖投资，既表现在民众收入不高所以消费不足，也表现在过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突。这些都是近些年的热点问题，催生了诸多改革，本书下篇将逐一展开讨论。

所以产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话。“退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。比如光伏的“标杆电价”补贴，一直在降低，所有企业都非常清楚补贴会逐渐退出，平价上网时代终会来临，所以有动力不断提升效率和降低成本。第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。这不仅涉及产业政策，也涉及更深层次的要素配置市场化改革。如果作为市场主体和生产要素载体的企业退出渠道不畅，要素配置的市场化改革也就难以深化。然而“破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险；另一方面，地方政府也不愿企业（尤其是大企业）走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。在东南沿海等市场化程度较高的地区，破产程序相对更加规范。同样是光伏企业，无锡尚德和上海超日的破产重整就更加市场化，债权人的受偿率要比江西赛维高很多，这两个案例均被最高人民法院列为了“2016年十大破产重整典型案例”。但总体看来，无论是破产重整还是破产清算，我国在企业退出方面的制度改革和建设还有很长的路要走。

扩展阅读

如前所述，2011年，赛维已经成了新余财政的第一贡献大户，创造就业岗位2万个，纳税14亿元，相当于当年新余财政总收入的12%。在政府背书之下，赛维获得了大量银行授信，远超其资产规模。自2012年起，赛维的债务就开始违约。地方政府屡次注入资金，并动员包括国开行在内的数家银行以各种方式救助，结果却越陷越深。2016年，赛维总资产为137亿元，但负债高达516亿元，严重资不抵债。其破产重整方案由地方政府直接主导，损害了债权人利益。当受偿率太低的债权人无法接受重整方案时，地方法院又强制裁决，引发了媒体、法律和金融界的高度关注。<a id="jzyy_1_152" href="#jz_1_152">(47)</a>

工业生产离日常生活比较远，所以如果对这个话题感兴趣，最好还是先从感性认识入手。近些年中央电视台拍了很多关于我国工业的纪录片，其中《大国重器》《超级工程》《创新中国》《大国工匠》《军工记忆》等都值得一看。工业和技术的发展很不容易，有很多重要的非经济因素，如奋斗精神和家国情怀等，这些在上述影像记录中都能看到。

所以不管有没有政府扶持，要害都不是“重复建设”，而是“保持竞争”。市场经济的根本优势不是决策优势。面对不可知的未来，谁也看不清，自由市场上，失败也比成功多得多。市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。<a id="jzyy_2_151" href="#jz_2_151">(45)</a>能保持竞争性的产业政策，与只扶持特定企业的政策相比，效果往往更好。<a id="jzyy_3_151" href="#jz_3_151">(46)</a>但所谓“特定”，不好界定。就算中央政府提倡的产业政策是普惠全行业的，并不针对特定企业，但到了地方政府，政策终归要落实到“特定”的本地企业头上。若地方政府保护本地企业，哪怕是低效率的“僵尸企业”也要不断输血和挽救，做不到“劣汰”，竞争的效果就会大打折扣，导致资源的错配和浪费。这是很多经济学家反对产业政策的主要原因。尤其是，我国地方政府有强烈的“大项目”偏好，会刺激企业扩张投资。企业一旦做大，就涉及就业、稳定和方方面面的利益，不容易破产重组。这在曾经的光伏巨头——江西赛维的破产重整案中表现得淋漓尽致。

关于行业和企业的研究著作，我首先推荐北京大学路风的《光变：一个企业及其工业史》（2016），讲的是京东方和光电显示行业的故事。这本大书充满了精彩的细节，虽然是单一行业和企业的故事，但如此深度和详细的记录，国内罕见。其中很多对技术工人和经理的访谈非常宝贵，有很多被传统分析和理论抽象掉的重要信息。路风教授研究其他行业的文章结集也都很好，比如《走向自主创新：寻找中国力量的源泉》（2019）和《新火：走向自主创新2》（2020），讲述了我国汽车、大飞机、核能、高铁等行业的发展故事。而对于新工业革命、信息技术、人工智能等领域中的企业和投资故事，吴军的《浪潮之巅》通俗精彩，已经出到了第四版（2019）。

“重复投资”的第二个好处是加剧竞争。蜂拥而上的低水平产能让“价格战”成为我国很多产品的竞争常态。所以在很长一段时间内，“成本创新”是本土创新的主流。虽然西方会将此讥讽为“仿造”和“山寨”，但其实成本创新和功能简化非常重要。因为很多在发达国家已经更新迭代了多年的产品，小到家电大到汽车，我国消费者都是第一次使用。这些复杂精密的产品价格高昂，让试用者望而却步。如果牺牲一些功能和质量能让价格大幅下降，就有利于产品推广。当消费者开始熟悉这些产品后，会逐步提升对质量的需求。正因如此，很多国产货都经历了所谓“山寨+价格战”的阶段。但行业正是在这种残酷的竞争中迅速洗牌，将资源和技术快速向头部企业集中，质量迅速提高。就拿家电行业来说，国产货从起步到质优价廉、服务可靠、设计精美，占领了大部分国内市场，也就是20年的时间。其他很多消费者熟悉的产品，也大都如此。<a id="jzyy_1_151" href="#jz_1_151">(44)</a>

如果想从更宏大的历史背景和国家兴衰角度去看待工业投资和发展，我从诸多杰作中推荐三种读物。其共同点是“能大能小”，讲的是经济发展和历史大故事，但切入点还是具体产业和企业。哈佛商学院麦克劳的《现代资本主义：三次工业革命中的成功者》（1999）和哈佛大学史学家贝克特的《棉花帝国》（2019）都是杰作，书名解释了内容。史塔威尔的《亚洲大趋势》（2014）讲的是我们的近邻日韩以及中国自己的成功故事，也对比了一些东南亚的失败故事，思路和结构清楚，案例易懂。无论是制度也好、战略也罢，终究离不开人事关系。事在人为，理解这其中所蕴含的随机性，是理解所谓“entrepreneurship”的起点。相比于“企业家精神”，这个词更应该翻译为“进取精神”，不仅企业家，官员、科学家、社会各界都离不开这种精神。

“重复投资”并不总是坏事。在经济发展早期，各地政府扶持下的工业“重复投资”至少有两个正面作用。首先，当地工厂不仅提供了就业，也为当地农民转变为工人提供了学习场所和途径。“工业化”最核心的一环是把农民变成工人，这不仅仅是工作的转变，也是思想观念和生活习惯的彻底转变。这个转变不会自动发生，需要学习和培训，而这种学习和培训只能在工厂中完成。在乡镇企业兴起的年代，统一的国内大市场尚未形成，各地都在政府扶持下重复建设各种小工厂，生产效率和技术水平都很低。但正是这种“离土不离乡”的工厂，让当地农民熟悉了工业和工厂，培养了大量工人，为后来我国加入WTO后真正利用劳动力优势成为“世界工厂”奠定了基础。从这个角度看，“工厂”承担了类似“学校”的教育功能，有很强的正外部性，应当予以扶持和补贴。

<a id="jz_1_122" href="#jzyy_1_122">(1)</a> 关于这个道理，更详细的阐述可以参考诺贝尔经济学奖得主乔治·阿克尔洛夫（George Akerlof）的文章（2020）和另一位诺奖得主罗伯特·希勒（Robert Shiller）的著作（2020）。

在我国，还有起码三个重要因素加剧了“重复投资”。首先，在发展中国家可以看到发达国家的发展过程，知道很多产品的市场需求几乎是确定的，也知道相关的生产技术是可以复制的。比如大家都知道中国老百姓有钱之后会买冰箱、彩电、洗衣机，需求巨大，也能引进现成的生产技术，而国内产能还没发展起来，人人都有机会，所以投资一拥而上。其次，地方政府招商引资的很多优惠和补贴，比如低价土地和贴息贷款，都发生在工厂建设阶段，且地方领导更换频繁，倘若谈好的项目不赶紧上马，时间拖久了优惠政策可能就没有了。虽然企业不能完全预料建成投产后的市场需求，但投产后市场若有变化，总是有办法通过调整产量去适应。但如果当下不开工建设，很多机会和资源就拱手让人了，所以要“大干快上”。再次，地方往往追随中央的产业政策。哪怕本地条件不够，也可能投资到中央指定的方向上，这也是会引发各地重复投资的因素之一。<a id="jzyy_1_150" href="#jz_1_150">(43)</a>

<a id="jz_1_124" href="#jzyy_1_124">(2)</a> 数据来自中信证券袁健聪等人的行业分析报告（2020）。

地方政府招商引资的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩。这是在关于我国产业政策的讨论中经常被批评的弊端，光伏也是常被提及的反面教材。过度投资和产能过剩本身并不是什么新鲜事，就算没有政府干预，也是市场运行的常态。因为投资面对的是不可知的未来，自由市场选择的投资水平不可能恰好适应未来需求。尤其产业投资具有很强的不可逆性，没下注的还可以驻足观望，但下了注的往往难以收手，所以投资水平常常不是过少就是过多。若市场乐观情绪弥漫，投资者往往一拥而上，导致产能过剩，产品价格下跌，淘汰一批企业，而价格下跌可能刺激新一轮需求上升，引发新的过剩投资。这种供需动态匹配和调整过程中周期性的产能过剩是市场经济的常态。但也正是因为这种产能过剩，企业才不得不在这场生存游戏中不断创新，增加竞争优势，加速优胜劣汰和技术进步。<a id="jzyy_1_149" href="#jz_1_149">(42)</a>

<a id="jz_1_125" href="#jzyy_1_125">(3)</a> 数据来自北京大学路风的企业史杰作（2016）。如无注明，本节关于京东方发展历程的介绍均来自该书。

地方政府竞争与重复建设

<a id="jz_2_125" href="#jzyy_2_125">(4)</a> 见财新网2013年1月4日报道《发改委就三星等垄断液晶面板价格案答问》，以及《中国贸易报》2016年8月2日报道《中企面临反垄断三大挑战四大风险》。

从光伏产业的发展中，我们还可以看到“东亚产业政策模式”的另一个特点：强调出口。当国内市场有限时，海外市场可以促进竞争，迫使企业创新。补贴和优惠政策难免会产生一些低效率的企业，但这些企业在面对挑剔的海外客户时，是无法过关的。而出口量大的公司，往往是效率相对高的公司，它们市场份额的扩大，会吸纳更多的行业资源，压缩国内低效率同行的生存空间，淘汰一些落后产能。<a id="jzyy_1_148" href="#jz_1_148">(41)</a>当然，像我国这样的大国，要应对的国际局势变幻比小国更加复杂，所以不断扩大和稳定国内市场，才是行业长期发展的基础。另一方面，若地方政府利用行政手段阻碍落后企业破产，就会阻碍优胜劣汰和效率提升，加剧产能过剩的负面影响。

<a id="jz_3_125" href="#jzyy_3_125">(5)</a> 简单来说，“X代线”中的X数字越高，产出的屏幕就越大。比如5代线的主打产品是17吋屏，6代线的主打产品是32吋屏。

从光伏产业的发展来看，政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系。欧美日等先进国家不仅起步早、政府补贴早，而且企业占据技术、原料和设备优势，在和中国企业的竞争中还借助了“双反”等一系列贸易保护政策，但它们的企业最终衰落，纷纷退出市场。无论是补贴也好、贸易保护也罢，政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险，但政府不能帮助企业克服最大的不确定性，即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势。如果做不到这一点，保护和补贴政策最终会变成企业的寻租工具。这一点不仅对中国适用，对欧美也适用。但这个逻辑不能构成反对所有产业政策的理由。产业发展，无论政府是否介入，都没有必然的成功或失败。就新能源产业而言，补贴了虽然不见得会成功，但没有补贴这个行业就不可能存在，也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖了。

<a id="jz_1_126" href="#jzyy_1_126">(6)</a> 贷款和补贴的具体数字，来自财新网2007年4月16日的文章《疯狂的液晶》。

但企业不是“人”，不会在“死”后一了百了，积累的技术、人才、行业知识和经验，并不会随企业破产而消失。一旦需求回暖，这些资源就又可以重新整合。2013年以后，国内市场需求打开，光伏发展进入新阶段。因为整条产业链都在国内，所以同行沟通成本更低，开始出现全产业链的自主和协同创新，各环节共同优化，加速了技术进步和成本下降。这又进一步扩大了我国企业的竞争优势，更好地打开了国外市场。2018年以后，不仅欧洲“双反”结束，低价高效的光伏技术也刺激了全球需求的扩张，全球市场遍地开花。我国企业当年开拓海外市场的经验和渠道优势，现在又成了它们竞争优势的一部分。

<a id="jz_1_128" href="#jzyy_1_128">(7)</a> 合肥建投通过其全资子公司合肥蓝科投资有限公司参与了这次增发。

因此无论是欧美还是日韩，光伏的需求都是由政府补贴创造出来的。中国在开始进入这个行业时，面临的是一个“三头在外”的局面：需求和市场来自海外，关键技术和设备来自海外，关键原材料也来自海外。所以基本就是一个代工行业，处处受制于人。但当时光伏发电成本太高，国内市场用不起。在地方政府廉价的土地和信贷资源支持下，大量本土光伏企业在海外打“价格战”，用低价占领市场，并在这个过程中不断技术创新，逐步进入技术更复杂的产业链上游，以求在产能过剩导致的激烈竞争中占据优势。但由于最终市场在海外，所以一旦遭遇欧美“双反”，就从需求端打击了全行业，导致大量企业倒闭。

<a id="jz_2_128" href="#jzyy_2_128">(8)</a> 数据来自京东方2009—2011年的年报。从京东方的角度看，大规模定向增发的募资其实不容易，需要找到足够多的机构投资者。倘若合肥政府财力雄厚的话，本不需要这么麻烦。

所以新能源技术必须在没有竞争优势的时候就进入市场，这时候只有两个办法：第一是对传统能源征收高额碳税或化石燃料税，增加其成本，为新能源的发展制造空间；第二是直接补贴新能源行业。第一种办法明显不够经济，因为在新能源发展早期，传统能源占据九成以上的市场，且成本低廉，对其征收重税会大大加重税收负担，造成巨大扭曲。所以更加合理的做法是直接补贴新能源，加速其技术进步和成本降低，待其市场份额不断扩大、成本逼近传统能源之后，再逐渐降低补贴，同时对传统能源征税，加速其退出。<a id="jzyy_1_146" href="#jz_1_146">(40)</a>

<a id="jz_1_129" href="#jzyy_1_129">(9)</a> 2009年国务院发布《电子信息产业调整和振兴规划》。

如果承认全球变暖事关人类存亡，那就必须发展可再生能源。即便不承认全球变暖，但承认我国传统能源严重依赖进口的局面构成了国家安全隐患，那也必须发展新能源。但传统能源已经积累了多年的技术和成本优势，新能源在刚进入市场时是没有竞争力的。就拿十几年前的光伏来说，度电成本是煤电的十几倍甚至几十倍，若只靠市场和价格机制，没人会用光伏。但新能源的技术升级和成本下降，只有在大规模的生产和市场应用中才能逐步发生，不可能只依靠实验室。实验技术再突破，若没有全产业链的工业化量产和技术创新，就不可能实现规模经济和成本下降。研发和创新从来不只是象牙塔里的活动，离不开现实市场，也离不开边干边学的企业。

<a id="jz_1_130" href="#jzyy_1_130">(10)</a> 见京东方2009年年报。

经济启示

<a id="jz_2_130" href="#jzyy_2_130">(11)</a> 这部分贷款贴息由高新区政府支付给成都高投，算作这家城投公司的营业外收入，而不算在京东方的账上，虽然补贴的是京东方。这些财务细节来自成都高新投资集团在债券市场上的募集说明书，感兴趣的读者可以从上海清算所的网站上下载。

在这种大背景下，2018年5月31号“531新政”出台，大幅降低了补贴电价，也大幅缩减了享有补贴的新增装机总量，超过这个量的新增装机，不再能享受补贴指标。这个政策立即产生了巨大的行业冲击，影响不亚于当年欧美的“双反”。当年第四季度，政策重新转暖。9月，欧盟取消了对我国企业长达五六年的“双反”措施，光伏贸易恢复正常。欧盟的“双反”并未能挽救欧洲企业，除了在最上游的硅料环节，大多欧洲企业已经退出光伏产业。2019年，我国开始逐步退出固定电价的补贴方式，实行市场竞价。而由于多年的技术积累和规模经济，光伏度电成本已经逼近燃煤电价，正在迈入平价上网时代。2020年，海内外上市的中国光伏企业股价飞涨，反映了市场对光伏技术未来的乐观预期。

<a id="jz_3_130" href="#jzyy_3_130">(12)</a> 见京东方2014年年报。