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在19世纪晚期的实践中，一位英国观察家指出："对级别较低职位的任命都是以个人能力为基础，希望在每任政府中都获得重用，这种压力迫使没有政治经验的个人亲信被安置在高层，这妨碍了晋升并使政府士气低落。因此，法律的整体效果是极大地限制糟糕任命的数量，同时例外的效果是把这些人限制在较高职位，高层的不合理任命造成的士气低落现象影响最大。"<a id="ch10ai-back" href="#ch10ai"><sup>[10]</sup></a>
美国民选政府从未有过并且现在也没有真正的官僚体系。根据1883年建立的行政体系，由总统任命并获得参议院批准的人不"需要进行分类"，"文官队伍"的组成可以随着政府变化而改变。任何竞争性的招募规则都可以通过成立全新的机构来避开；职位可被划入或踢出公务员的任期和任期限制；通过国会或通过机构的负责人或预算局，公务员任期可能因整个政府机构或其分支的废除而无效。<a id="ch9ai-back" href="#ch9ai"><sup>[9]</sup></a>
当然，自那时起，公务员在雇员中的比例增加。在西奥多·罗斯福的任期结束时（1909年），大约60％的联邦文职雇员是公务员；在富兰克林·罗斯福的任期之初，这个数据达到了80％。新政的扩展催生了许多新的机构，雇员招聘不需要经过竞争激烈的公务员考试。到1936年，只有60％的政府文职雇员在进入政府前经过了竞争激烈的公务员考试；剩下的40％中，大多数都是依靠关系得到任命，其中大多数是新政的狂热支持者。第二次世界大战又催生了另一大拨政府雇员，他们的工作不是通过激烈竞争取得的。然而，一旦这些政府工作人员进入政府，他们就会寻求行政保护；1953年，杜鲁门总统离任时，"至少95％的政府文职雇员"的任期是受保护的。<a id="ch11ai-back" href="#ch11ai"><sup>[11]</sup></a>
一个职业官僚的完整性，取决于他的工作作风甚至个人行为是否体现出职业行为准则，其中最重要的是政治中立，他会像效忠之前的政府一样，效忠于新政府及其政策，这才是真正的官僚的政治意义。这一类官僚不制定政策，他提供备选政策的相关信息，他执行成为官方政策的备选政策。作为一位"永久性的员工"，其下有一个几乎是固定的等级体系，官僚只忠诚于执行的政策。赫尔曼·芬纳（Herman Finer）说："人们几乎普遍认识到，干涉'来自政党'的中立态度，意味着损失整个国家的专业技术人才，只有左翼和右翼中的极端少数人准备通过'净化'服务来放弃中立。"<a id="ch8ai-back" href="#ch8ai"><sup>[8]</sup></a>
现在，在200万左右的政府雇员中，<a id="ch12ai-back" href="#ch12ai"><sup>[12]</sup></a>大概有1500人可以被认为是"重要官员"：包括行政部门的负责人及其副手和助理，独立机构的负责人及其副手和助理，各局的负责人及其副手，驻外使团的大使和其他负责人。<a id="ch13ai-back" href="#ch13ai"><sup>[13]</sup></a>从职业上来看，他们中包括律师和空军官员、经济学家和医生、工程师和会计师、航空专家和银行家、化学家和新闻记者、外交官和士兵。总之，他们在联邦政府占据了重要的行政、技术、军事和专业职位。
官僚机构作为政府的一部分，其完整性取决于它作为官员组织能否在政府更替中生存下来。
1948年，只有32％（502人）的重要官员在拥有"正式职业生涯"的机构任职，如国务院外交部、军事机构、公共卫生局。职业高层人士平均在政府工作了29年，其中半数以上的人拥有研究生或专业学位，实际上，四分之一的人毕业于哈佛、哥伦比亚、普林斯顿、耶鲁、麻省理工学院或康奈尔大学。他们代表当时政府行政部门的高层。
即使其成员只是近似于这样一个有原则的形象，官僚机构都会是最高效的人类组织形式。但是，很难建立一个这样的组织系统，很可能最终建成了一个难管束、不灵活且程序复杂的保守性组织，而非制定政策的工具。
哈罗德·E.塔尔博特（Harold E．Talbott）是一位纽约的金融家，后来当选了空军部长，还被揭发利用职务谋取私利。在1952年党内总统候选人提名的前两个月，他聘请了一家管理咨询公司，以确定共和党需要接手哪些职位才能控制美国政府。在他当选几天之后，艾森豪威尔收到了一份长达十四卷的分析材料，是对已设立的250到300个最高决策职位展开的分析，其中包括被任命者应具备的资格和他们可能会面临的主要问题。<a id="ch14ai-back" href="#ch14ai"><sup>[14]</sup></a>
因此，官僚或公务员首先是知识和技能通过了资格考试认证的专家，之后在他们的职业生涯中，通过了资格经验的认证。作为一个资历合格的人，他们入选公职和晋升的机会或多或少是由正式的能力测试决定的。在提前预设的等级官僚体系下，根据自己的能力和资历、按照自己的志向和成就制定职业规划。而且，他是一个自律的人，举动可以轻易被预料到，即使是违背自己原则的政策，他也会去执行，因为他的"个人意见"和工作、前途和职责是严格分开的。在社交上，官僚和同事的交往可能相当正式，因为官僚等级体系的顺利运作，需要平衡好私人友谊和与职位等级相应的适当人际交往距离。
具有党派思维的分析师知道，即使按照当时的法律法规，也存在约2000个职位空缺。<a id="ch15ai-back" href="#ch15ai"><sup>[15]</sup></a>"资助"就是特权，新政府迅速着手寻找更多的"资助"<a id="ch6-back" href="#ch6"><sup>(6)</sup></a>。1953年4月，艾森豪威尔颁布行政命令，剥夺了至少800名"机密和决策"方面的政府工作人员的就业保障；6月，他又剥夺了约54000名非退伍军人的就业保障。<a id="ch17ai-back" href="#ch17ai"><sup>[17]</sup></a>
当说到"真正的"官僚体制时，我们指的是一个有技能、有权威、有组织的等级体系，在这个体系下，每个部门和级别都仅限于其专门的任务。任职于这些部门的人对履行职责所需的设备没有所有权，他们个人没有权力----他们行使的权力属于他们所在的部门。工资以及与他们职位级别相称的荣誉是他们唯一的报酬。
现在难以得知共和党人撤销职位的确切数量：一个较为准确的估计是134000个。<a id="ch18ai-back" href="#ch18ai"><sup>[18]</sup></a>但撤销行政部门的职位不是安置亲信的唯一途径。工作保障的裁决以"合理怀疑"工作人员的"安全--风险"状态为基础，而非根据"证据"进行裁决，成千上万的人因此被解雇，或被迫从政府部门辞职。这尤其伤害了在政府工作多年的职员，损害了国务院的士气，国务院受到的伤害最多且最为系统<a id="ch7-back" href="#ch7"><sup>(7)</sup></a>。
政治局外人在现代政治领导层中的崛起，并非仅仅是国家"官僚化"的另一方面。事实上，同军界地位上升一样，对民主理论家来说，政治局外人崛起导致的问题，首先与缺乏真正的官僚体制有关。从某种程度上来说，政治局外人的伪官僚体制取代了真正的官僚体制，这种伪官僚和不入流的党派政客开始占优势。
这些细节在任何特定时期都不重要，最重要的事实是：无论从可靠的行政服务事业这个意义上来说，还是从拥有独立高效、不受政党压迫的官僚系统上来说，美国都从未有过且现在也没有一个真正的行政机构。民主党长期统治的事实（1933年--1953年），掩盖了某种程度上行政法律未能创建一个文官队伍。1953年的转变进一步揭露出，行政法律只是使"资助"更加困难和昂贵，而且更如下流----事实证明如此。因为除了"清除保障"程序被用于掩盖可靠的共和党代替了不可靠的民主党的事实，并不存在真正的问题。
三
专注于政府职业生涯的优秀人才，自然不愿意为这样的政治风险和行政上的无助而培养自己。
已经在经济、军事和政治领域取得了高层的信赖。不亚于职业政客，企业高管和军事将领也有自己的"老朋友"。官职晋升和政党资助均不是政治局外人的规则。如同在私营企业中，规则是已经掌权的人拉拢同类人。
