动力：充满活力的教育体制 (第2/5页)

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2、深化学校人事分配制度改革，建立充满生机和活力的学校内部运行机制

加强编制管理，严格执行编制标准，建立年度编制报告制度和定期调整制度，建立正常的教育事业费增长机制，在试点基础上全面推行教育事业费总额包干。在核定编制时，应充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，保证这些地区教学编制的基本需求。

依法实施教师资格制度，从严掌握教师资格认定条件，强化教师职业准入机制，严把教师入口关，坚持从具备教师资格的人员中择优录用教师，严禁聘用不具备教师资格的人员担任教师。拓宽教师来源渠道，逐步提高新聘教师的学历层次。教师聘任实行按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、科学考核、合同管理的制度。积极探索建立教师资格定期考核、考试制度。建立岗位管理制度和固定与流动相结合的用人制度，合理配置教师资源，实行部分教师资源共享。建立、健全教师交流制度和到农村任教服务期限制度，促进教师合理流动。鼓励城镇教师到农村从事1—3年的教学工作，城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有1年以上的在农村任教经历。采取积极稳妥的措施，坚决清退代课教师。

学校的管理人员，实行教育职员制度。公立中小学校取消校长的行政级别，在试行的基础上全面推进校长职级制。中小学校长的选拔、任用、考核、管理等由其主管的教育行政部门负责。中小学校长的任职资格由省教育厅委托专门机构考核认定，经过严格的考试、考核，建立后备校长人才库，担任中小学校长必须具备校长资格。积极探索建立中小学校长资格定期考核、考试制度。经过5年的持续努力，逐步建立一支职业化的中小学校长队伍。把公开选拔、平等竞争、择优聘任作为选拔任用校长的主要方式，切实扩大民主，保障教职工对校长选拔任用工作的参与和监督，并努力提高社区和家长的参与程度。校长实行聘任制和任期制，聘任时签订任期目标责任书，对考核不合格或严重失职、渎职者，及时予以解聘或撤职。

根据“绩效优先，兼顾公平”的原则，改革学校内部分配制度，实行校内结构工资制，逐步实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配办法，将教职工的工资收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献直接挂钩，形成重实绩、重贡献、向优秀人才、关键岗位和艰苦地区倾斜的分配激励机制。

此外，要不断完善社会保障制度和人事监督制度，建立多层次、多形式的未聘人员安置制度，切实维护学校和教职工双方的合法权益，确保各项改革工作的稳步推进。

二、教育体制改革的“洋浦模式”及其启示

海南省洋浦开发区的教育体制改革始于1994年初，从系统设计到全面实施仅经历了两年的历程。之后，经历了不断完善、系统总结、省内外辐射和全省推广。

在系统总结方面，笔者在1995年10月各项改革实施即将告一段落时就着手开始总结，直至2004年完成《“洋浦模式”与现代学校制度》一文，才对该项改革的研究告一段落。《中小学管理》1996年第1—3期发表了《整体突破，一步到位》一文，并在“编者按”中首次提出了教育体制改革的“洋浦模式”概念。“编者按”这样写道：“海南省洋浦开发区，既是一个改革开放的特区中的特区，也是一块教育改革的试验田。在这块凝结着特区人心血和胆识的试验田中，汲取了我国十几年来教育改革的理论和实践成果，借鉴了当前国际教育发展的先进思想和模式；在这块蕴涵着多少代教育工作者理想和追求的试验田中，正在描绘着中国教育走向现代化、走向世界、走向未来的美好蓝图。

发扬先行者的开拓精神，拓宽后来者的改革思路，正是我刊率先向全国介绍‘洋浦模式’的目的所在。从本期起，我刊将分3期连载《整体突破，一步到位》一文，使读者从洋浦教育改革的背景、目标以及改革中的政府、教育行政部门和学校等各个侧面，对‘洋浦模式’有一全景式的了解。当然，‘到位’是相对的，发展是永恒的。不断地改革和创新，永远是我们教育事业蓬勃发展的前进动力。”此后，《中小学管理》1998年第1、2期，1999年第3期和2001年第1、2期又相继发表了《发挥体制优势，加速教育发展》、《运用体制杠杆，实现超常发展》、《体制改革与超常发展》等3篇洋浦教育体制改革系列报告，且每篇均配有“编者按”。《学校教育科研》2006年第4期发表了笔者《“洋浦模式”与现代学校制度》2004年《中国教育管理二十年》收录了该文。一文。2001年9月，海南出版社出版了笔者的专著《超前的改革，超常的发展——海南洋浦教育体制改革纪实》。

在省内外辐射方面，自《整体突破，一步到位》一文发表后，5年内曾有10多个省市的教育行政部门组团前来洋浦学习考察。1998年，全国学习管理体制改革专业委员会第五届年会暨学术研讨会上正式确认了“洋浦模式”，并把它与另外三种学校管理体制改革模式（北京模式、天津模式和滨州模式）相提并论。全国学校管理体制改革专业委员会兰宏生理事长认为：“学校管理体制改革是改革开放以来，我国教育改革比较活跃的领域之一。在众多的学校管理体制改革模式中，一般认为有四种基本的模式，而‘洋浦模式’就是这四种基本模式之一。

我在1998年所作的《全国学校管理体制改革专业委员会四年工作总结》中曾说，海南省洋浦开发区推行以‘三制一包四自主’、落实学校办学自主权、改革投资体制、优化教育资源、改革教育行政体制（精简机构，职能转换，政府主要负责宏观管理，监督检查，提供服务）为特点的改革，是一种既有内部又有外部、既有微观又有宏观的学校管理体制的综合配套改革，它把教育行政管理改革（主要是为调整教育行政部门与学校的关系所进行的改革等）、教育结构布局调整、办学体制改革，以及学校内部的领导体制和人事分配制度改革都包含在内，整体推进，拓展了学校管理体制改革的内涵。因此，洋浦的这项改革实际上是对一个区域教育体制进行的比较全面、系统的改革。”

2002年1月，海南省教育厅在洋浦召开了“全省中小学内部管理体制改革现场会”，系统总结推广了“洋浦模式”，符鸿合厅长在会上发表重要讲话，系统部署了全省的学校内部管理体制改革工作。他的讲话中，关于“洋浦模式”及其启示的一段精彩描述与评价，给人留下了深刻的印象。在此辑录如下：

1、所谓“洋浦模式”包括哪些内容

1995年以后，在海南省委、省政府召开的全省教育工作会议精神的推动下，洋浦教育体制和学校管理体制改革全面启动并得到整体推进，洋浦的经验也渐渐传播开来，国内报刊和学术界先后提出了“洋浦模式”这一概念。

那么，“洋浦模式”究竟包括哪些内容？参与洋浦教育体制改革过程的同志认为，教育体制改革的“洋浦模式”，包括三个既相对完整又相互关联的组成部分，即“财政为主，各界相助”的办学投资体制模式、“主办制+辅助系统”的教育行政体制模式、“三制一包四自主”的学校管理体制模式。其中，“三制一包四自主”学校管理体制模式是整个“洋浦模式”的核心内容，为“洋浦模式”提供动力机制。

“三制一包四自主”中，“三制”即定期评估考核制（每年对学校的办学水平进行一次综合评估，对校长和教职工进行一次年度考核）、校长负责制、教职员聘任制；“一包”即工资总额包干（以年度评估和编制核定为基础进行包干）；“四自主”即在遵循有关管理规章的前提下，学校内部机构设置和人员聘用自主、经费使用自主、内部分配自主、日常教育教学管理自主。

有关专家认为，“三制一包四自主”不只是单纯的学校内部管理体制改革，而且是“一种既有内部又有外部、既有微观又有宏观的学校管理体制的综合配套改革”。比如，“三制一包四自主”模式中的“定期评估考核制”和“工资总额包干”就包含了政府对学校的外部宏观管理。此外，这种学校管理体制改革模式的另一优势是授予学校广泛的自主权。

2、我们可以从洋浦的经验中得到哪些启示

由于种种原因，各市县要整体移植“洋浦模式”，目前还受到一定限制，但是，洋浦人的重教意识、改革和创新精神以及很多具体做法都是值得我们好好学习的。我们可以从洋浦的经验中受到哪些启示？学到什么？

第一，洋浦党政领导重视教育，主导和支持改革，各相关职能部门协力推进教育，社会各界支持教育，并在此基础上形成了“党以重教为先，政以兴学为本，民以支教为荣”的新风气，这正是中央和海南省委、省政府一贯倡导的。洋浦管理局在这方面落实得比较好，这是各市县应该做到而且经过努力可以做到的。我们向洋浦学习，就要学习洋浦工委和管理局高度重视教育，主导和支持改革，像他们那样，各级领导亲自抓教育，抓改革，牢固确立教育事业优先发展的战略地位，并将改革作为教育发展的动力。

第二，洋浦形成的“财政为主，各界相助”的办学投资体制模式，坚持由政府承担办学和投资的基本责任，不将这一责任转嫁给学校、社会和家长的做法，与《中国教育改革和发展纲要》中关于基础教育应以政府办学为主，同时鼓励社会各界参与办学的要求是一致的，也是《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中重申的基本要求。朱镕基总理在全国基础教育工作会议上强调：“举办基础教育特别是义务教育，主要是政府的责任。这在世界各国都是如此，我国也应当这样做。政府要保证对义务教育的投入，不要把这个钱摊在老百姓身上。宁可少上几个项目，宁可把盖办公大楼的标准降低一点，也一定要千方百计保证基础教育经费。”洋浦虽然财力相对好一点，但百业待兴，要做的事很多，洋浦能够做到这一点，全省各级政府应该而且也必须做到这一点。我们向洋浦学习，就要像洋浦那样，依法建立保障机制，努力增加教育投入，确保教育事业优先发展。

第三，在教育行政体制改革方面，洋浦人大胆探索，创立了独具特色的“主办制+辅助系统”的教育行政体制模式，这种开拓创新的精神是值得我们学习的。“主办制”是洋浦行政管理体制的特色，其目的在于坚持精简机构，提高工作效率，实施“政事分开”的原则。洋浦在教育管理方面，“主办制”是比较成功的。科教主办(代表政府)，以间接管理为主，着重搞好统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务等宏观管理。凡属学校职权范围内的事，由学校负责管理，授予学校充分自主权，调动了学校的积极性。

同时，又设立了辅助系统，充分调动各方面的积极性，如由政府有关部门、企业、学校、家长代表和专家组成教育委员会，作为辅助决策和咨询协调机构，研究、审议洋浦教育发展中的重大问题；又如发挥教育学会、各科教学研究会等行业组织的作用，协助对某些专项教育业务的管理。洋浦的教育行政管理职能部门主动转变政府职能是值得海南省各级教育行政部门学习和借鉴的，特别是在政府机构改革和基础教育管理体制调整后的今天，我们一定要像洋浦那样，遵循“政事分开”的原则，主动转变政府职能，只管那些该管、管得了、也管得好的事，而那些不该管的事，充分放权，由学校自主管理。

在新形势下，教育行政部门的主要管理工作应包括：教育发展规划的制订；教育方针政策的指导；学校的设立与撤并，学校布局结构调整和外部环境的优化；学校编制、工资总额、教职工基本工资标准的核定；教师资格的认定和审核，教师申诉的受理；校长的选拔、任免与考核；学校评估的组织，日常监督检查、财务审计等，同时，要为学校、教师水平和待遇的提高、实力的增强多提供服务，多办实事，多排忧解难。总之，要尽力避免对学校内部事务的直接干预，为学校和师生的发展创造尽可能宽松的环境，同时也要努力提高教育管理的效能。

第四，在政府转变职能的前提下，采用类似洋浦的“三制一包四自主”学校管理体制模式，应是情理之中的事。校长负责制，中央已提倡了多年，但真正按校长负责制的本意，使校长有职、有权的地方并不多，其关键是政府职能没有转变，政府该管的没管好，该放的没放开。洋浦不仅主动转变政府职能，而且还明确规定学校内部机构设置和人员聘用自主，经费使用自主，内部分配自主，日常教育教学管理自主等，授予学校广泛的自主权。

洋浦实施的教职员聘用制和聘用合同制，比一般的做法也进了一步，这里，聘用的双方是学校和教职工，采用的方式是契约，对聘用期限和双方的权利及义务都有明确的规定，这是用人制度的重大改革，而不只是一个名称和叫法的改变，它代表了改革的正确方向。定期评估考核制是洋浦教育管理的一种重要制度，是洋浦实行政府职能转变，由直接的行政管理转变为间接管理、由微观管理转变为宏观管理、依法进行管理和监督的重要表征。这也是各市县在实现政府职能转变后应学习和借鉴的管理方式。至于工资总额包干，对学校宏观上实行多劳多得、优质优酬，也代表了宏观分配的正确方向，凡是有条件的市县，也应积极探讨在新的编制核定办法实施后，进行科学合理分配的有效形式，以最大限度地调动学校和广大教职工的积极性。

第五，在改革的具体方式、方法和策略上，洋浦采取“先试点—建立样板—以点带面”的推进策略，在大方向确定之后，认真做好每一件具体的事。这是一种既积极又稳妥的办法，是改革顺利进行的法宝，值得借鉴。在工作中，我们经常可以看到两种极端的例子：一种是有的改革方案未经任何试行，缺乏精心组织，就仓促推开，出现差错，不仅给事业带来损失，而且败坏了改革的声誉；另一种是有了很好的设想和方案之后，限于夸夸其谈，不努力付诸实践，“纸上谈兵”，毫无实际意义，错过时机，一无所获。这两种倾向都是我们在改革中应该尽量避免的。我们要学习洋浦人脚踏实地的精神，积极稳妥地做好教育改革工作。