动力：充满活力的教育体制 (第3/5页)

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第六，重视建设有助于推进改革的学校领导班子和建立、健全规章制度，让教职工积极参与改革，保证改革的顺利推进，是洋浦经验留给我们的另一启示。任何教育改革，学校和教职工都是改革的主体，没有他们的积极参与，再好的改革设想和方案也难以落到实处。洋浦在推进改革的过程中，注意根据有关政策和法律、法规，制订一整套规范改革的规章制度，并不断健全和完善；注意选拔、配备得力的领导班子来推进学校内部的改革，并不断完善民主管理和监督制约机制。同时，在改革和利益调整的过程中，努力做好教职工的思想政治工作，变阻力为动力，让广大教职工积极参与改革等，这些都是推进改革的保障机制，值得我们借鉴和吸取。

除了学习洋浦教育改革的上述成功经验之外，我们还要注意从洋浦教育改革与发展模式中，总结出带规律性的东西。洋浦的教育改革表明：成功的改革依赖于宽松的环境；依法治教是教育持续、健康、快速发展的前提；有效的管理总是基于简单的原理和规则；体制的转换比人员的充实更重要；在大政方针确定之后，还要扎实地做好每一件事。我们在推进自身的改革时，也要注意为教育改革创造宽松适宜的外部环境；要坚持依法治教，按规律办事；要善于突出重点，抓中心环节，避免改革方案过于复杂化而难于操作；要注意寻找有效的机制，而不要把心思用在充实人员上；要脚踏实地、扎扎实实做好每一件事等。

2002年10月25日，《光明日报》发表了《超前的改革，超常的发展》一文，系统地报道了洋浦教育体制改革的做法，也为洋浦的这场影响深远的改革画上了一个圆满的句号。

重新回顾这段教育改革历程，充分揭示“洋浦模式”在变革原有学校制度和建设现代学校制度中的历史作用，无论对于“洋浦模式”本身的进一步发展和完善，还是对于进一步深化现代学校制度的研究和探索，以及对于进一步深化基础教育课程改革，相信都具有现实和历史两方面的意义。

案例10.1“洋浦模式”——现代学校制度的超前探索与实践

一、改革的背景

洋浦经济开发区1992年3月9日，中央正式批准设立洋浦经济开发区。1993年4月10日，海南省人民政府派出机构洋浦经济开发区管理局正式成立。设立之前，其教育状况与省内发达地区存在着“世纪之差”。洋浦地处海南省儋州北部地区，开发前，由于交通不便，信息不灵，农耕条件差，优越的港口条件闲置，经济、文化都十分落后，居民生活在赤贫线以下，文化生活极度匮乏。在教育方面，正如海南省教育厅领导所说，与省内发达地区存在着“世纪之差”。当时教育落后主要表现在教育投资少、办学条件差、教育质量低、“两基”工作严重滞后等方面。在教育投资方面，主要靠上级财政投入，而财政投入被主要用来支付公办教师的工资和民办教师的补贴，用于改善办学条件的极少，民办教师和代课教师的工资主要靠从向学生收取的少量统筹费中支付。由于办学条件差，加上管理体制缺乏必要的激励机制，严重制约着教师积极性的发挥和教学质量的提高。

开发区设立之初即显现出建设高度发达的开发区与极端落后的教育的巨大反差。洋浦经济开发区是1992年3月经国务院批准，由外商成片开发，海关实行封闭式隔离管理的“自由贸易区”，是海南省经济发展和改革开放的“重中之重”，是“特区中的特区”。开发区占地30平方公里，下辖3个区，当时有近4万人口，按照洋浦经济开发区最初的总体规划，拟用15年左右的时间，建成一座以技术先进的工业为主导，第三产业相应发展，万商云集，各业兴旺的现代化国际港口城市。

洋浦由落后、分散的乡村向现代化城市的加速转型，使政府、开发商及广大百姓都深深感受到建设高度发达的开发区与非常落后的教育的巨大反差，政府和社会各界都切身体会到，要建设现代化的开发区，实现快速的社会转型，必须首先开启民智，开发人力资源，优先、超前、超常发展教育，并改革层次多、投资少、激励机制弱的教育体制。

二、改革的依据

《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）是当时对我国的教育体制改革有着最完整表述的一份文件。该文件明确提出：“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。”“教育体制改革要有利于坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务。”《纲要》的这一要求，正是洋浦教育体制改革所遵循的指导思想和基本原则。

此外，《纲要》提出的“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，是洋浦确立办学投资体制的基本依据；提出的“政府要转变职能”，实行“政事分开”，“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”等，是洋浦试行新型教育行政体制的基本依据；提出的“充分发挥拨款手段的宏观调控作用，对于不同层次和类别的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别”，“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”以及“在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距”等，是洋浦实行新型学校管理体制的基本依据。

三、改革的目标

洋浦开发区设立后，洋浦管理局作为海南省政府派出机构，代表海南省政府对洋浦全权行使行政管辖权。在中央和海南省委、省政府的领导和关怀下，洋浦管理局着力构建全新的经济体制和管理体制，以实行“最小的行政干预、最大的经济自由”，提供“最优的服务质量、最佳的社会环境”为目标，营造开发建设的软环境。确定的教育体制改革的总体目标是：通过创造性实践，探索一条适应开发建设和新体制要求、多快好省地发展教育的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体系种好“试验田”。具体目标是：通过改革，建立一个竞争、激励机制健全的体制框架，在这一体制下，举办者、管理者、办学者职责分明；教育经费以财政拨款为主，辅以其他形式的投入；各方能依法管理，依法治教，依法治校；政府、社会各界和广大师生员工积极性得以充分调动，学校充满生机和活力。

四、改革的内容

改革的主要内容可以概括为“三制一包四自主”（即狭义的“洋浦模式”）。“三制”即定期评估考核制、校长负责制、教职员聘任制；“一包”即工资总额包干；“四自主”即在遵循有关管理规章的前提下，学校内部机构设置和人员聘用自主、经费使用自主、内部分配自主、日常教育教学管理自主。我们把以“三制一包四自主”为主要内容的改革称为“三制一包四自主学校管理体制改革”，其特点是：这一改革不单纯是学校内部管理体制的改革，还是既有内部又有外部，既有微观又有宏观的一种学校管理体制的综合配套改革，是整个洋浦教育体制改革的核心内容。

五、改革的措施

为了通过教育体制改革全面推进洋浦教育的发展，洋浦管理局于1995年7月正式颁布了《洋浦经济开发区基础教育管理暂行办法》和《洋浦经济开发区公立中小学校校长负责制试行办法》。以上述两个文件的颁布为契机，有关部门又相继颁行了一系列实施细则和办法，在全区启动了学校管理体制的全面改革。主管部门在宏观控制和管理方面的基本措施有：成立学校考评委员会，对全部学校实行一年一度的评估定级和分类管理；请省教育厅派考官，通过公开竞争选聘全部学校校长（两所即将搬迁的小学除外），对年度评估中不能定级或年度考核中不称职的学校校长按规定予以解聘；在学校考核委员会的主持下，对所有教师实行竞聘上岗考核，并打破原有“公办”、“民办”的界限，将所有教师分为正式聘用教师和临时聘用教师，学校可以根据教师的年度考核结果和校内编制状况按有关规定对教师进行低职高聘、高职低聘、正式聘用、临时聘用或（经主管部门批准后予以）解聘；引进正式教师，由主管部门统一组织公开招聘，学校可以引进临时教师，但引进教师的资格必须接受主管部门的审核；对全部学校按等级高低核定正式、临时编制当时因民办、代课教师比例较大（最多的学校达到50%以上），不得不核定一定比例的临时编制。后来随着洋浦财力的逐渐增强以及关于民办、代课教师政策的变化，临时编制的比例逐渐减少，到20世纪90年代末洋浦就全部取消了临时编制。，按不同标准实行工资总额包干，学校可以在包干工资总额内，对活动工资按教职工岗位性质、业绩进行自主分配；校长的待遇与学校评估结果挂钩，具体指数由管理局统一确定。

随着情况的变化、认识的发展和教育发展的实际需要，洋浦又对评估考核的一些具体做法适时进行了调整。如：为避免介入过多人力，将一年一度的大规模评估改成一年一“小评”，三年一“大评”。“大评”年度与多数校长任期届满年份一致，由相关职能局及基层有关机构人员组成的考评委员会直接组织进行评估；“小评”由考评委员会下设的办公室组织进行，考评结果和评级问题仍由考评委员会审定和裁决。评估由起初的定性、定量混合评估调整为在定性评估、定量评估、财务管理专项考核的基础上进行综合评定，以使考核结果更接近学校实际，更具有说服力；学校评估的结果作为校长考核的重要依据，在校长考核分数中占有相当比重；根据开发区教育工作重心的转移，及时适度地调整评估的具体指标和权重等。

六、改革的关键举措

1、学校评估

洋浦开发区在对学校进行首次评估时，主要是进行定性、定量评估，在教育教学质量等关键项目上实行“一票否决”制；第二次评估时，分为定性、定量和财务专项评估三部分，所占权重分别为20%、70%和10%，在此基础上进行综合平衡。学校的评估结果分为一类、二类、三类、四类，达不到四类的不予定级。

2、校长竞聘、落聘和解聘

关于校长聘任的具体操作，在《洋浦经济开发区公立中小学校校长负责制试行办法》中作出了下述规定：“学校首任校长的产生，由管理局根据校长的任职条件按‘公开、平等、竞争、择优’的原则组织公开选聘。”“公开选聘的校长试用期为半年。经试用并考核合格者，方予正式聘任，聘期为三年。校长任期届满时，对经考核确能达到任期目标责任书要求且成绩显著者，可以续聘。校长任满两届时，一般应重新组织公开选聘，原任校长可以继续参加应聘。”对所供职的学校被评估在四类以下（不含四类）的以及有其他八种不良表现的校长，年度考核结果将确定为“不合格”，并予以解聘。

3、教职员考核和聘用

洋浦在改革中严格按照国家规定的教师资格标准对教师进行考核，通过公平竞争，将一些真正优秀的教师聘任到学校，而将一些不符合资格、考核不合格的教师解聘。这样，有些经考核被认定为优秀的民办教师和代课教师就被聘为正式编制教师，而一些经考核被认定为不合格的正式教师则被聘为临时编制教师、解聘或分流，还有一些教师根据考核结果实行高职低聘或低职高聘。考核结果除了作为聘用的依据外，还作为活动（绩效）工资发放的依据，但档案身份、档案职称、档案工资和固定工资均保持不变（以便一旦调离能与区外体制衔接）。

4、工资包干和内部分配

在分配问题上，《洋浦经济开发区公立学校工资总额包干管理暂行办法》规定：“对公立学校实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额。”学校可以在包干工资总额内，根据教职工的工作量多少和业绩大小对活动工资部分进行分配。该办法还规定，对那些由于表现优异而被学校聘为正式编制教师的原民办、代课教师，其固定工资要高于其他（民办、代课教师身份的）临时编制教师，其活动工资按正式编制教师待遇标准执行；对那些因业绩平平或表现不良而被改聘为临时编制教师的原公办教师，其活动工资部分则只能够按（民办、代课教师身份的）临时编制教师标准执行（为实行平稳过渡，其固定工资仍保留正式编制教师待遇）；实行高职低聘或低职高聘的正式编制教师，其固定工资都保持不变，只有活动工资与实际聘用情况挂钩（这意味着对教职工的实际聘用和活动工资分配都限于校内，对教职工的调进、调出和档案工资不产生影响，从而不影响与区外体制接轨）。为使年度考核真正产生应有的效果，在分配上更好地体现优质优酬，洋浦实验学校从1997年起，又将考核结果与活动工资挂钩，在实践中产生了非常好的效果。

这样操作，既转换了机制，坚持了改革，又保持了稳定。在体制改革后的两年内，洋浦教育系统保持了相对稳定的局面，再没有出现改革前那种因为工资分配问题而集体上访的现象。