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即用宗室、重臣为州牧，在地方上凌驾于刺史、太守之上，掌一州之军政大权以安定百姓。
朝廷采纳了这一建议，但是结果却造成了各地割据军阀的形成，包括刘焉在内的州牧上任后基本就不再受朝廷的控制。
素有称帝野心的刘焉请调益州牧。到任后优容豪强，安抚士庶，与五斗米教首领张鲁多有往来，使张鲁得以进据汉中，斩杀汉使，截断交通，刘焉乘势中止了与朝廷的往来。
但益州地方势力非常强大，刘焉势单力薄，无法驾驭当地的土豪士族。
为弹压益州地方势力，刘焉以入蜀带来的人才为基础组建了东州派，同时收编招募进入益州的南阳、三辅一带流民，编练成数万人的“东州兵”。
刘焉借助东州派和东州兵很快压制了益州的本土派，在益州站稳了脚跟，成为了益州的土皇帝。东州派有从龙之功，又是刘焉的心腹，因此势力急剧膨胀。
东州派垄断了益州大部分政治资源，同时不断打压益州本土派势力，双方矛盾颇深，势如水火。
