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在权力和决策的传统形象中，任何力量的重要性都不及伟大的美国公众。美国公众不仅仅是另一个制衡机制，更被认为拥有所有合法权力。按民间说法，在官方生活中，美国公众是民主权力的平衡轮。并且，自由主义理论家把权力系统的概念建立在美国公众的政治角色上。所有官方决策，以及有重大意义的私人决策都以公众福祉为理由；所有正式声明都以美国公众的名义发布。
一
卢梭曾慷慨激昂地宣称："公众舆论是世界的女王，不受制于国王的权力，它们是自己的首席奴隶。"让我们以这句话中透露的民主主义理论来考虑典型的公众。
民主的中产阶级的兴起引发了公众舆论，公众舆论最重要的特征是自由辩论。民意得到回应、组织自治的民意团体、以实际行动实现民意，这些都取决于民主体制。公众讨论产生的民意被认为是决议，然后通过公共行动得以执行；在一种情况中，立法机构将民众的"普遍意志"制定为法律，赋予法律效力。国会或议会作为一个机构，是分散的公众之首；它是公民面对面讨论公共事务的小圈子的典范。
公众舆论诞生于18世纪，这一概念与自由市场经济的概念如出一辙。一边是由自由竞争的企业家形成的市场，另一边是由讨论圈中看法多样的同辈人组成的公众。正如市场价格是不记名的、地位相同的个体讨价还价的结果，民意也是每个人出于对自身的考虑，并将自己的意见贡献到公众舆论中。毫无疑问，一些人对舆论有更大的影响力，但没有哪个集团能够垄断公众讨论，或自行决定什幺舆论占上风。
自由流动的人将无数讨论圈联系在一起，他们将意见从一个圈子带到另一个圈子，争取更多的控制权。因此，公众组织了团体和政党，各自代表一派观点，每个团体和政党都试图在国会占有一席之地，从而可以进一步讨论。在交往密切的小讨论圈之外，社会运动的力量更大，发展成政治党派；公共事务执行的整个过程中，民意讨论是一个重要阶段。
独立自主的讨论，是公众舆论民主合法性的一个重要元素。现行权力机构积极实现既成的民意；所有权威机构往往成就于公众舆论，也往往因其失败。而且，只要公众的需求没有得到满足，他们可能不仅仅只是批评具体政策，而是会质疑法律权威的合法性。这就是杰斐逊认为需要偶尔发动"革命"的内涵所在。
公众被认为是典型的、18世纪民主体制的织布机；辩论就是将讨论圈紧紧织在一起的线和梭子。公共议论催生权力是其概念构想的根基，只有自由的公共议论，社会才有真相和公平。人们面临众多问题，对此他们展开讨论、做出决定、形成观点，把这些观点组织起来相互竞争。当一个观点"胜出"，人们就立刻依照这个观点采取行动，或指示他们的代表迅速依此采取行动。
这就是典型的民主政体中的公众形象，它仍然是美国社会权力运行的合理解释。但现在我们必须承认这一描述是一组童话中的概念，甚至不足以体现美国权力体制大致是如何运行的。现在，影响人们命运的议题既不是由公众提出的，也不是由广大公众决定的。公众社会的概念不是对事实的描述，而是对一种理念的主张，一种合理性伪装的主张----实际上现在的合理性倾向于伪装。现在的公众舆论被公认为不再像以前一样重要了。
在典型的公众社会转化为大众社会的观点中，这些疑虑都得到了肯定的回答。实际上，这种转变是美国现代生活在社会和心理意义上的关键之一。
1．在公众的民主社会中，约翰·洛克提出，个人良知是判断的最终依据，也是判断的最终讨论场所。但这一说法遭到了质疑，就像E.H.卡尔所说：当卢梭首次提出全体人民拥有一切权力时，就产生了大众民主的问题。"<a id="ch1al-back" href="#ch1al"><sup>[1]</sup></a>
2．在公众的民主社会里，个体间的利益被认为具有自然的、无冲突的和谐性。但在本质上，这种保守主义学说被功利主义学说所取代，后者认为这种利益的和谐起作用前，首先要通过改革创造出来，后来它又被马克思主义阶级斗争的学说所取代，无论是当时还是现在，都无疑比任何假设的利益和谐更接近现实。
3．在公众的民主社会里，主张采取公共行动之前，决定行动的个体应该展开理性讨论，由此产生的公众舆论会是绝对理性的声音。但这已经受到了挑战，这些挑战不仅来自（1）对处理微妙、复杂问题的专家的需求，而且来自（2）弗洛伊德对于人在大街上非理性行为的发现，以及（3）马克思对自主理性在社会条件下的本质的发现。
4．公众的民主社会认为，在真实、正确和公平方面有了论断后，公众或其代表会据此行动。从长远来看，民意不仅是正确的，而且将会占上风。底层大众和以其名义制定决策的人之间存在巨大鸿沟，这一假设已被推翻，对于这些有各种后果的决策，公众往往被蒙在鼓里，直到事后才知道。
根据这些臆断，许多19世纪思想家明显的乐观情绪就不难理解了。在许多方面，公众的理论是公众对于知识分子知识至上观念的反映。孔德认为，"知识分子的发展决定了社会发展的进程"。如果19世纪的思想家环顾四周，他们仍然能看到不合理的事、无知和冷漠，但在他们眼中，这只不过是教育普及后马上可以终结的知识滞后现象。
经典公众学说的说服力取决于他们的受教育程度，这一点在以下事实中得到了体现，1859年连约翰·斯图尔特·密尔都开始就"多数人的暴政"发声，托克维尔和布克哈特都预计这一观点会受到加塞特（Ortega y Gasset）等政治道德家的推崇。总之，公众到大众的转化及其含义立刻成为了现代社会的主要趋势之一，也成为民主乐观主义崩塌的主要因素之一，自由乐观主义决定着19世纪知识分子的情绪。
到19世纪中叶：集体形式的经济和政治生活开始取代个人主义；不和谐的阶级斗争和组织压力取代了和谐的利益；复杂问题上的专家决策、讨论中的利益偏见、公众的非理性诉求，所有这些都削弱了合理辩论。此外，现在我们应该考虑到，现代社会的某些结构性变化已经开始剥夺公众参与决策的权力。
二
我们特别关注从公众到大众的转变，它为我们理解权力精英的意义提供了重要线索。如果权力精英真的对社区公众负责任，或甚至与他们建立联系，那幺这种情况下权力精英的含义，与公众转变为社会大众情况下的含义有着天壤之别。
今天的美国不完全是一个大众社会，也从来不是一个彻底的公众社会。大众、公众是完全相反的两个类型的名称，指出了关于现实的一些特征，但这两个名称本身就属于一种解释，社会现实总是这两个类型的混合。我们必须首先在明确的范围内理解这两种完全相反的类型，否则我们就不能轻易理解它们在现实中的混合程度：
如果我们要把握公众与大众的区别，至少要考虑四个方面。
1．首先，表达意见和接受意见的人数比例。这是表述正规大众传媒社会意义最简单的方法。更重要的是，这个人数比例的变化正是近代民主体制下公众和舆论问题的中心。在沟通规模的这一端，两个人面对面交谈；在另一端，一个发言人通过沟通网络向数百万听众和观众公开发表演讲。在这两个极端之间是集会和政治集会、议会会议、法庭辩论、一人主导的小讨论圈、50人一组自由开放的讨论圈，等等。
2．其次，我们必须注意，提出异议时避免内部或外部报复的可能性。如果降低发言人在听众中的占比，沟通方面的技术条件可能会避免自由地提出异议。基于传统和意见领袖的非正式结构的非正式规则决定谁能讲话、什幺时候讲话和讲多久。这些非正式规则可能会，也可能不会与正式规则和控制沟通程序的机构规则一致。在极端的情况下，我们可以想象传媒组织对沟通交流进行了绝对垄断，它们的成员甚至在私下里也不能提出异议，在另一个极端，条件和规则支持形成广泛而对等的意见。
3．我们还必须考虑意见的形成和其在社会活动中得以实现之间的关系，即民意在影响重大的决策中的有效性。人们集体践行意愿的机会，无疑会受制于他们在权力体制中的地位，权力结构对这种能力的限制具有决定性的作用，可能允许或者欢迎将意见付诸行动，它可能把社会活动局限在当地社会，也可能扩大社会活动的范围，它可能使活动断断续续或持续进行。
4．最后，我们需要关注的是，机构权力利用制裁和控制在多大程度上打入了公众内部。这个问题是相对于机构权威，公众拥有多大程度的真正意义上的自主权。一个极端是官方不干预自治的公众，另一个极端是，告密者的渗入和普遍怀疑使公众陷入了恐怖统治之下的一致性。说到这里就能想到纳粹的街区体系，18世纪日本黑帮，苏联的监狱系统。在这一极端中，权力的正式结构与非正式讨论造成的不断变化的影响一致，因此必须消除非正式的讨论。
